新疆油气勘采改革步入深水区
时间:2018-02-13 | 来源:中国国土资源报 | 作者:

  1月底,随着新疆首次以挂牌方式成功出让3宗油气探矿权,国土资源部推进油气勘查开采体制改革又迎来一次重要节点。自2015年7月7日国土资源部发布新疆石油天然气勘查区块招标公告以来, 各级油气资源主管部门不断加大油气勘查开采的投入,已初步探索出开放、竞争、有序的市场经济新体制新机制。但改革之路并非一帆风顺,一些首次进入油气勘查领域的中标企业因经验欠缺、人才储备不足等原因,在一定程度上影响了勘查进度。随着改革逐渐步入深水区,进一步完善油气矿业权竞争性出让制度,成为今年油气改革的一项重点。

  天山脚下“一锤定音”。1月23日,新疆维吾尔自治区国土资源交易中心挂牌出让5个石油天然气勘查区块的探矿权,来自国内的7家企业参与竞价,最终成交3块,总成交价达27亿余元。这是新疆首次以挂牌方式出让油气区块探矿权。

  自2015年新疆首轮成功公开招标出让4个油气勘查区块,结束了油气勘查开采领域长期由国有石油公司专营的局面以来,进一步放开市场。引入更多社会主体进入油气勘查开采领域的呼声愈发高涨。

  从油气勘查开采体制改革打响“第一枪”,到新疆首次挂牌出让油气勘查区块探矿权,我国油气资源领域市场化改革不断提速。

  资源禀赋优异,先行实践受阻

  新疆地处我国西北边陲,幅员辽阔。这里自然资源丰裕,是我国油气资源的重要战略接替区,油气资源开发前景十分广阔。虽然自1955年克拉玛依油田开采至今已经过去了60多年,但新疆地区的油气开采活力仍然不减当年。

  近年来,新疆新发现了大量油气资源。2015年,新疆准噶尔盆地周边估算油页岩资源量21亿吨,大黄山油页岩矿估算资源量24亿吨;2016年,新疆塔里木盆地确认了储量达17亿吨的顺北油气田;2017年,新疆克拉玛依油田确认了10亿吨级玛湖油田,乌鲁木齐市达坂城区发现千亿方储量的大型煤层气田。此外,新疆还有大量油砂、页岩气等资源。

  资料显示,截至2016年底,各石油企业在新疆共设置石油天然气探矿权131个,面积53.75万平方公里,采矿权79个,面积1.41万平方公里。

  但不可否认的是,新疆的油气资源开采难度与日俱增,而且大部分区块集中在少数企业手中,“占地盘”“圈而不探”等现象较为严重,由此带来的一些弊端也日益显现。此外,受资质门槛等限制,一些有投资能力的企业无法进行油气勘查开发。破除体制障碍,打破油气专营局面的呼声日益迫切。

  其实早在2012年,新疆就为打开油气领域垄断壁垒作出了第一次成功的尝试。当年8月8日,中石油、新疆维吾尔自治区政府、新疆生产建设兵团三方共同签署合作协议,并分别指定中国石油天然气股份有限公司、新疆能源(集团)公司、新疆生产建设兵团投资有限责任公司为各方出资人,组建克拉玛依红山油田有限责任公司,合作开发面积为100平方公里的油气资源。

  虽然此后新疆政府和当地企业多次尝试更大范围介入上游油气区块开发,但均没有取得突破性进展。有业内人士认为,红山油田对新疆油气勘采的意义,更多停留在证明某些时刻用某些方式可以打破垄断。但必须承认的是,红山油田公司成为了打破石油巨头垄断新疆油气资源的先行者。

  随着实践的不断深入,在随后的2014年2月10日,新疆维吾尔自治区政府在混合所有制经济推进会中指出,各央企驻疆企业要积极推动在疆注册、地方参股工作,大力发展非公有经济,鼓励非公有经济进入非禁领域,实现多种经济成分共同发展。

  但据资料显示,在推进过程中,虽然自治区政府不断协调,积极主动与在疆央企进行联系沟通,并建立健全了良好的油地联席工作机制和日常联系沟通工作机制,但因驻地央企均没有与地方开展合资合作属地注册工作的自主权,各项目推进工作方面存在诸多压力。

  首轮改革蹚水前

  由中央牵头进行油气勘查开采体制改革已势在必行。

  2014年,中央财经领导小组第六次会议提出推动能源消费、供给、技术和体制四项革命,部署油气勘查开采体制改革,破除体制障碍,加大国内油气勘查开采力度,牢牢掌握能源安全的主动权。

  为此,国务院决定,首先在油气资源潜力较大的新疆开展油气勘查开采试点工作,主要目标是放开市场、平等准入、激发市场活力,加大油气勘查开采的投入,探索出开放、竞争、有序的市场经济新体制机制,为下一步全面深化油气勘查开采体制改革提供宝贵经验。

  天时、地利和人和,新疆注定成为试点首选。2015年7月7日,国土资源部发布新疆石油天然气勘查区块招标出让项目公告,以新疆为试点的油气资源上游领域改革正式拉开序幕。

  国土资源部油气资源战略研究中心有关专家此前表示,本轮尝试在石油、天然气勘查开采领域引入社会资本,具有“破冰”意义。

  新疆首轮油气资源上游领域改革惊喜颇多、亮点频现,但同时也存在诸多困难。

  2016年3月23日,国土资源部、中国地质调查局、新疆国土资源厅、新疆发改委及伊犁、阿勒泰等地方负责人和中标的3家企业共同参加了新疆油气勘查开采改革试点中标企业及地方对接座谈会。东营宝莫石油天然气勘探开发有限公司总经理李晓清在会上规划了他们的3年勘探期工作:第一年为勘查年,主要进行野外勘查;第二年为突破年,查清勘查区块含油气情况;第三年一旦有突破,将抓紧实施。

  但从早期页岩气探矿权的招标实践来看,实际效果有可能并不像预期中的那么平顺。

  2014年11月,国土资源部就对页岩气招标第一轮中标的两家公司中石化和河南煤层气公司开出了罚单,原因是在勘查许可证有效期的三年内,两家公司均未完成承诺的勘查投入,受到的处罚包括缴纳违约金和核减区块面积。

  有业内人士表示,如若参照先前页岩气试点效果,新疆区块的常规油气勘查权放开试点,可能也会面临第一轮页岩气中标企业面临的问题,比如对成藏地质规律认识不清,工作进展没有预想中顺利等等。

  东营宝莫石油天然气勘探开发有限公司是首轮试点中标企业中唯一一家上市企业。有资料显示,该公司对中标的新疆布尔津地区承诺的工作量换算的总勘查投入为12.065 亿元,而该公司的净资产总值则为11.3亿元。2015年11月26日,该公司董事会在《关于向国土资源部出具银行履约保函》投票时,公司部分董事投了反对票,他们认为探矿权项目专业性强,具有投资风险,其实施可能会对公司经营造成较大影响。

  此外,对于一个从未涉足过上游油气资产的企业来说,取得矿产资源勘查许可证只是万里长征的第一步,接下来还要面临人才队伍组建、技术支持、资金来源等种种问题。今年是三年勘探工作期的最后一年,成效究竟如何,还有待于时间和实践的检验。

  此外,中国社会科学院工业经济所能源经济室主任朱彤认为,从全面深化我国石油天然气勘查开采体制层面看,新疆首次油气区块招标试点改革尚只是迈出了万里长征第一步。但要真正建立和实现开放竞争和富有活力的油气勘探开采市场体制,就必须要解决绝大部分赋存条件好的存量油气区块沉淀于在位企业手中的事实。此种情况下,不真正解决我国石油天然气存量区块竞争和优化配置问题,小规模的油气区块增量招标就只能是改革的点缀和象征。

  打破垄断局面,改革还有长路要走 

  近年来,国务院、国家发展改革委、国土资源部、财政部等部门持续发力、重拳频出,多项政策密集出台力促油气体制改革再谋新篇。

  2016年12月,国务院印发《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》,要求按照公开、公平、公正和竞争择优的要求,充分发挥市场配置资源的决定性作用。

  2017年1月,国家发展改革委印发《石油发展“十三五”规划》和《天然气发展“十三五”规划》,提出全面深化油气体制改革。此后的4月~7月,《矿业权出让制度改革方案》《矿产资源权益金制度改革方案》《矿业权出让收益征收管理暂行办法》相继出台,强调要推进矿业权竞争出让,严格限制协议出让,维护实现国家矿产资源基本权益,合理调节矿产资源收入。

  最值得一提的是,2017年5月,中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,明确提出实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制,加强安全、环保等资质管理,在保护性开发的前提下,允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采,逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。这标志着油气体制改革正式拉开帷幕,而垄断程度最高的上游也被确定为首要突破环节。

  在去年1月21日举行的新疆维吾尔自治区国土资源工作会议上,经过多轮会商,中石化、中石油、中海油3家油企同意退出在新疆的30万平方千米、近30个油气勘查区块。

  随后,2017年12月5日,国土资源部发布公告,以挂牌方式公开出让新疆塔里木盆地柯坪西区块等5个石油天然气勘查区块探矿权。

  以挂牌方式出让油气区块是新疆油气勘查开采体制改革试点一项全新的尝试,在全国尚属首次。而这已经是自2013年塔里木盆地油气探矿权竞争性出让、2015年6石油天然气勘查区块探矿权公开招标出让后,新疆近年来第三次尝试为油气田开发引入除“三桶油”之外的主体,油气上游领域市场化改革俨然已开始提速。

  与首轮石油天然气勘查区块招标出让还有一个不同,作为油气勘查开采改革试点地区,新疆2017年石油天然气勘查区块探矿权以挂牌方式公开出让,由国土资源部委托自治区人民政府组织实施,由新疆国土资源交易中心具体执行。这成为本轮油气探矿权出让的又一大亮点。

  专家指出,中国油气改革将以推动市场化转型为重点,涵盖行业价值链的方方面面。民营油企能进入上游开发领域,显示我国油气上游垄断格局正在进一步被打破。“新疆以公开挂牌、价高者得的方式出让油气区块探矿权,给更多有实力的企业进入新疆参与能源、矿产资源开发提供了‘公开、公平、公正’的平台和机遇。”竞得塔里木盆地温宿区块的中曼石油天然气集团股份有限公司副总经理姜笑夫表示。

  业内人士同时认为,对于企业来说,此次新疆挂牌出让的5个区块有2个并没有人参与竞买,这说明相关企业对于油气投资领域的选择是日趋理性的。“7家企业的竞买在事前都做了充分的准备研判工作,并且也希望国土资源部门能拿出更多更有价值的区块进行市场交易。”

  国土资源部地质勘查司相关负责人撰文指出,油气勘查开采体制改革的总目标是立足国内提高能源资源保障能力。针对矿业权流转和退出机制不健全、勘查投入不足和探明可采储量不足、多元主体勘查开采机制未形成和监管不到位六个问题,国土资源部相关单位认真谋划,针对问题研究改革措施,广泛听取建议和意见,充分衔接刚刚出台的矿业权出让制度改革、权益金制度改革、矿业权交易制度改革、矿业权人勘查开采监督制度改革等,制定了油气勘查主体条件,在矿业权流转方面制定了促进流转和严格程序的要求,在退出机制方面采用了经济手段和行政手段并举的方式,在解决勘查投入不足方面制定了鼓励勘查促进开发的新要求,在解决探明可采储量不足方面提出了“促发现、退空白”的具体措施。

  该负责人指出,经过多次研讨和征求意见,目前已经形成了关于深化油气勘查开采改革的征求意见稿,从油气勘查主体条件、区块出让方式、出让收益、区块退出、区块流转、勘查开采监管等方面制定了具体改革措施,同时修改有关法规,使改革于法有据。

  2017年5月23日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第三十五次会议上提出:“要认真谋划深入抓好各项改革试点,坚持解放思想、实事求是、鼓励探索、大胆实践、敢想敢干、敢闯敢试,多出可复制可推广的经验做法,带动面上改革。”这些要求完全适用于当前油气体制改革试点工作。

  在1月16日举行的首届中国能源周上,业内相关专家表示,油气上游改革要实行竞争性出让的方向已明确,2018年要以完善油气矿业权竞争性出让制度为重点,推进油气上游改革。

  以新疆在上游领域的一系列大动作为契机,2018年油气改革必将进入施工高潮期。


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